De vraag was niet óf, maar wanneer het zou gebeuren: het definitief terugdraaien van de digitalisering van de civiele en bestuursrechtspraak. Na jaren van fors geld investeren in ‘Kwaliteit en Innovatie’ van de rechtspraak (KEI) – in de periode 2013 tot en met 2017 alleen al 205 miljoen euro[1] – is door de Raad voor de Rechtspraak in 2018 de stekker uit het project getrokken.[2] Daarbij deed zich een groot praktisch probleem voor: de rechtbanken Gelderland en Midden-Nederland waren voor civiele zaken al in 2017 overgegaan naar het digitale systeem.
Omdat ‘digitalisering 2.0’ op korte termijn uitgesloten lijkt, moeten deze rechtbanken weer dringend in de pas gaan lopen met alle andere rechtbanken en hoven. Met het oog daarop heeft minister Dekker op 26 maart 2019 een wetsvoorstel ingediend: de ‘Spoedwet KEI’.[3] Dit wetsvoorstel is na een kleine wijziging (als hamerstuk) op 13 juni 2019 door de Tweede Kamer aangenomen.[4] Het voornemen is nu dat het voorstel al op 2 juli 2019 als hamerstuk door de Eerste Kamer zal worden afgedaan. Dan wordt dat het treurige maar onvermijdelijke sluitstuk van wat misschien wel de grootste innovatie binnen de rechtspraak had moeten worden.
Er is niettemin een belangrijk lichtpuntje, dat in alle negatieve berichten over dit mislukte IT-overheidsproject nog weinig aandacht heeft gekregen. De Spoedwet KEI gaat er namelijk óók toe leiden dat enkele kernbepalingen uit de ‘oude’ KEI-wetgeving, over de regierol van de rechter en verruiming van mogelijkheden tijdens de mondelinge behandeling, voor alle rechtbanken en hoger beroep zullen gaan gelden. De pilotrechtbanken hebben daar dus al een tijdje mee kunnen werken, en in de praktijk hebben we gemerkt dat ook rechters in andere rechtbanken daarop soms al vooruitliepen.
In dit artikel licht ik toe wat de aankomende wijzigingen in regiefunctie en mogelijkheden tijdens de mondelinge behandelingen inhouden. Voor de juiste context begin ik met een kort résumé van de eerdere wetsgeschiedenis rondom KEI.[5]
Opkomst en ondergang van de KEI-regelgeving
In 2016 is de KEI-regelgeving in werking getreden.[6] Deze omvatte – kort samengevat – vijf grote ingrepen in het burgerlijk procesrecht:
1. introductie van een geüniformeerde procesinleiding en daarmee gepaard gaande wijzigingen in terminologie;
2. het opheffen van de verplichte betekening van een dagvaarding (nu: procesinleiding) bij exploot;
3. meer wettelijke termijnen voor proceshandelingen, ook voor die van de rechter;
4. een (grotere) regierol voor de rechter met meer mogelijkheden tijdens mondelinge behandelingen, zodat de de rechter alle beslissingen kan nemen die nodig zijn voor een goed verloop van de procedure (art. 19 lid 2 KEI-Rv); en
5. de invoering van het – nu mislukte – systeem voor procederen langs elektronische weg.[7]
De bedoeling was dat de materiële wijzigingen hand in hand zouden gaan met de invoering van het systeem van digitaal procederen.
De Hoge Raad was de voorloper in dit digitaliseringsproces. Hij is al vanaf 1 maart 2017 gestart met digitaal procederen in vorderingsprocedures (de voormalige dagvaardingszaken).[8] Door het grotere aantal betrokken rechtbanken en hoven, en vooral de grotere aantallen zaken die daar behandeld worden, zou de inwerkingtreding daar in fases geschieden. Deze fases worden aangeduid als ‘Civiel 1.0 t/m Civiel 5.0’. Ter uitvoering van Civiel 1.0 (handelszaken in eerste aanleg), zijn de rechtbanken Gelderland en Midden-Nederland vanaf 1 september 2017 van start gegaan met een verplichte pilot.[9] Ervan uitgaand dat het systeem bij deze pilotrechtbanken naar behoren en betrouwbaar zou functioneren, zou fase 1.0 in 2018 landelijk worden uitgerold.[10]
The rest is history: zo ver is het helaas nooit gekomen. Er zijn vele lezingen, officiële en officieuze, over de achterliggende redenen, variërend van echte IT-problemen tot meer bedrijfsculturele perikelen bij de pilotrechtbanken. In de Spoedwet KEI is de mislukking in elk geval zeer sober en in algemene termen toegelicht: “Gebleken is dat de schaal en complexiteit van het digitaliseringsproces zijn onderschat en het digitale systeem niet verder bij de andere rechtbanken in gebruik kan worden genomen“.
De Spoedwet KEI
Artikel I lid 1 van de Spoedwet KEI verklaart op vorderingsprocedures bij de rechtbanken Gelderland en Midden-Nederland het recht van toepassing, dat geldt bij de overige rechtbanken. Dat is dus het ‘gewone’, niet-digitale procesrecht. Als lex posterior regel zet het nieuwe wetsvoorstel de oude KEI-regelgeving eenvoudigweg opzij.[11] Overgangsrechtelijke kwesties worden opgelost door artikel I lid 2 Spoedwet KEI. Daarin staat dat de KEI-regelgeving van toepassing blijft als er vóór inwerkingtreding van de wet al een procesinleiding is ingediend bij een pilotrechtbank, of wanneer het oproepingsbericht op dat moment al aan de verweerder is betekend. In cassatieprocedures verandert er niets. Daar blijft het digitaal procederen in vorderingsprocedures volledig van kracht, ook voor toekomstige zaken. Verzoekschriftprocedures in cassatie blijven het bekende papieren stramien volgen.
De Spoedwet KEI doet zijn naam eer aan: hij wordt inderdaad met grote vaart door het parlement geloodst. De minister onderbouwt het spoedeisend karakter zorgvuldig. Allereerst noemt hij de dagelijkse praktische problemen rondom de automatisering voor de pilotgerechten. Deze zorgen niet alleen voor ongemak, maar kosten de overheid ook onnodig veel geld. En inderdaad, de kosten voor het gebruik van het digitale systeem door de twee pilotrechtbanken waren niet mals: 1,5 miljoen euro voor alleen al het jaar 2018. Daarnaast signaleert hij de ‘materiële rechtsongelijkheid’ tussen partijen die procederen bij de pilotrechtbanken en partijen die bij andere rechtbanken om geschilbeslechting vragen. Dit probleem wordt veroorzaakt door de gefaseerde invoering van de zojuist al genoemde procesvernieuwingen, en die ongelijkheid zal – anders dan was gepland – niet op korte termijn worden weggenomen als deze Spoedwet niet wordt aangenomen. Als laatste wordt melding gemaakt van een significante daling in het aantal zaken dat sinds de invoering van KEI is aangebracht bij de pilotrechtbanken. Zo bedroeg de instroom van de handelsvorderingen bij de niet-pilotrechbanken in 2018 98% van de instroom uit 2017, terwijl dit bij de pilotrechtbank 78% respectievelijk 81% was. De Raad voor de Rechtspraak leidt hieruit droogjes af dat rechtzoekenden het digitaal procederen kennelijk vermijden.[12]
Toekomstige wijzigingen in Rv ter versterking van de regiefunctie van de rechter
Zoals opgemerkt, gaat niet alle KEI-regelgeving de prullenbak in. Een aantal procesvernieuwingen uit de artikelen 30k-30n KEI-Rv zal namelijk zo letterlijk mogelijk worden overgenomen in de artikelen 87-90 Rv van het procesrecht dat geldt bij niet-digitaal procederen.[13] Ik som de vernieuwingen kort op:
Het nieuwe artikel 87 Rv biedt de rechter meer bevoegdheden om tijdens een mondelinge behandeling maatwerk te bieden. Hij kan bijvoorbeeld partijen verzoeken om inlichtingen (lid 1 onder a) of hen in de gelegenheid stellen hun stellingen nader te onderbouwen (lid 1 onder b). Ook kan hij een schikking beproeven, met partijen in overleg over het vervolg van de procedure en aanwijzingen geven over toekomstige proceshandelingen (lid 1 c-e), maar dat kon hij natuurlijk voordien ook al. De mondelinge behandeling kan ook als regiezitting worden gebruikt. De rechter zal partijen tijdens de mondelinge behandeling in ieder geval de gelegenheid moeten bieden tot het mondeling toelichten van hun stellingen. Als gevolg daarvan komt artikel 134 Rv, dat partijen op dit moment nog enigszins verwarrend de ruimte biedt voor een pleidooi in een eventuele vervolgfase van de eerste aanleg, te vervallen.[14] Dat past in de tendens van stroomlijning naar één schriftelijke ronde, een mondelinge behandeling en vonnis.
Tot nu toe dus vooral bekende wijn in nieuwe zakken, maar echt nieuw is dat partijen in het vervolg een wettelijke basis hebben voor het meenemen van getuigen en partijdeskundigen naar de zitting (lid 2), dat ze vooraf zoveel mogelijk moeten horen wat hen in de desbetreffende zaak te wachten staat bij de mondelinge behandeling (lid 3) en een nieuwe termijn voor indiening van stukken voorafgaand aan de mondelinge behandeling (lid 5).[15]
Nieuw ten opzichte van de KEI-regelgeving is dat aan artikel 87 lid 1 Rv wordt toegevoegd dat de rechter in het vervolg in alle gevallen en in elke stand van het geding een mondelinge behandeling kan gelasten.[16] Ook wordt een achtste lid toegevoegd aan art. 87 Rv. Daarin wordt gewaarborgd dat als er geen mondelinge behandeling wordt gehouden, partijen toch gelegenheid (moeten) krijgen om hun standpunt mondeling toe te lichten.[17] Dat strookt uiteraard met het bepaalde in artikel 6 EVRM (fair trial).
Het nieuwe artikel 88 Rv beschrijft dat en hoe de rechter tijdens de mondelinge behandeling inlichtingen van partijen kan verzoeken.[18] Dit artikel brengt geen wijzigingen ten opzichte van het bestaande recht.[19]
Uit het nieuwe artikel 89 Rv volgt dat, als tijdens de mondelinge behandeling, een schikking tot stand komt, daarvan een proces-verbaal wordt opgemaakt waarin de verbintenissen van partijen worden vermeld. Komt geen schikking tot stand, dan bepaalt de rechter wat de volgende proceshandeling zal zijn (lid 2). De vrijheid die hij daarbij heeft, wordt in het nieuwe artikel uitgespeld: hij kan de mondelinge behandeling voortzetten, een nieuwe mondelinge behandeling inplannen ten behoeve van een getuigenverhoor of uitspraak doen.[20]
Het nieuwe artikel 90 Rv geeft algemene regels voor het proces-verbaal, ongeacht wat de aanleiding daarvoor was.[21] De rechter maakt ambtshalve, op verzoek van partijen of op verzoek van de appelrechter of de Hoge Raad proces-verbaal op (lid 1). Daaraan staat een zakelijke samenvatting van ‘het verhandelde ter zitting’ (lid 3). Dat is natuurlijk niet nieuw, maar lid 4 maakt het mogelijk om een onderdeel uit de zitting vollediger op te nemen in het proces-verbaal. Een belangrijke toevoeging ten opzichte van het huidige recht is dat het mogelijk wordt om het proces-verbaal te vervangen door beeld- en geluidsopnames van de zitting (lid 7). Dit kan vooral praktisch zijn voor een getuigen- of deskundigenverhoor.[22]
Al deze procesvernieuwingen, die vooral de regierol van de rechter en de mogelijkheden bij een mondelinge behandeling vergroten, zijn volgens de minister gemakkelijk uitvoerbaar. De rechter krijgt immers extra bevoegdheden, maar hij wordt nergens toe verplicht.[23]
Afrondend
In dit artikel heb ik kort beschreven dat en hoe er binnenkort een einde zal komen aan de zeer pijnlijke en kostbare digitaliseringspilots bij de rechtbanken Gelderland en Midden-Nederland. Dat wil zeggen: voor nieuwe zaken. De pilotrechtbanken zullen dus nog wel een poosje met twee regimes moeten werken, evenals advocaten en hun cliënten. Als alles volgens plan verloopt, zijn we nog deze zomer weer terug bij af: procederen op papier blijft, behalve bij de Hoge Raad, de norm in civiele procedures. Dat is jammer – ook vanwege de vele miljoenen die de advocatuur in de voorgenomen digitalisering van de rechtspraak heeft moeten investeren.
Goed nieuws is dat niet het kind met het
badwater wordt weggegooid: de verruimingen van de regierol en van de
mogelijkheden tijdens de mondelinge behandeling zullen de kwaliteit van de
rechtspraak ongetwijfeld ten goede komen. Daardoor krijgt de rechter een
instrumentarium dat meer in de pas loopt met bijvoorbeeld arbitrage en
mogelijkheden van rechters in ons omringende landen. Zo bezien houden we er dus
toch nog enige ‘Kwaliteit en Innovatie’ aan over.
[1] Kamerstukken II 2018/19, 35 175, nr. 6, p. 2.
[2] Vgl. Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 420 (brief van de Minister voor Rechtsbescherming).
[3] Kamerstukken II 2018/19, 35 175, nr. 1 e.v.
[4] Het voorstel is nu in behandeling bij de Eerste Kamercommissie voor Justitie en veiligheid (J&V).
[5] Met dank aan Joël Lozeman, werkstudent.
[6] Stb. 2016, 288-294.
[7] Kamerstukken II 2014/15, 34 059, nr. 3, p. 5.
[9] Volgend op een vrijwillige pilot, waarvoor dramatisch weinig animo was.
[11] Kamerstukken II 2018/19, 35 175, nr. 3, p. 6.
[12] Kamerstukken II 2018/19, 35 175, nr. 3, p. 3.
[13] Kamerstukken II 2018/19, 35 175, nr. 3, p. 3-4.
[14] Kamerstukken II 2014/15, 34 059, nr. 3, p. 71.
[15] Kamerstukken II 2014/15, 34 059, nr. 3, p. 70-71.
[16] Kamerstukken II 2018/19, 35 175, nr. 3, p. 8.
[17] Kamerstukken II 2018/19, 35 175, nr. 3, p. 9.
[18] Kamerstukken II 2014/15, 34 059, nr. 3, p. 73.
[19] Zie art. 88 lid 2 Rv en 88 lid 4 Rv.
[20] Kamerstukken II 2014/15, 34 059, nr. 3, p. 73.
[21] Kamerstukken II 2014/15, 34 059, nr. 3, p. 73-75.
[22] Stb. 2016, 288. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen aanvullende regels worden opgesteld over beeld- of geluidsopnames.
