Inleiding
Op 6 juli 2016 is een voorstel tot de herziening van de Warmtewet ter consultatie gepubliceerd (hierna: “concept-Wetsvoorstel”). Hoewel een herziening van de Warmtewet initieel nog niet gepland was, bleek afgelopen jaar uit de vervroegde evaluatie van de Warmtewet dat de huidige Warmtewet in de markt tot allerlei knelpunten leidt en daardoor de overstap van hoofdzakelijk aardgas naar collectieve warmte wordt belemmerd. Vertrouwen en draagvlak is onontbeerlijk voor de transitie van een fossiel gedreven economie naar een duurzame, CO2-arme economie, waarin warmte een grote rol zal vervullen. Daarom legt het kabinet, vooruitlopend op de resultaten van de energiedialoog en de energieagenda die eind 2016 zal worden opgesteld, dit concept-Wetsvoorstel ter consultatie voor. De consultatieperiode loopt tot 17 augustus 2016.
Het concept-Wetsvoorstel brengt behoorlijk ingrijpende wijzigingen met zich, in die zin dat zelfs de fundamenten van de Warmtewet worden verbeterd en verhelderd. Zo wordt de reikwijdte van de wet aangepast, wordt het niet-meer-dan-anders-principe (“NMDA-principe”) deels losgelaten en de mogelijkheid van onderhandelde toegang geïntroduceerd. Daarnaast lijkt het kabinet ten opzichte van de huidige Warmtewet meer oog te hebben voor de specifieke kenmerken van een warmtenet en de rol van een warmteleverancier. Er wordt bijvoorbeeld een van elektriciteit en gas afwijkende compensatieregeling voorgesteld. Gezien de omvang en impact van de wijzigingen is het van groot belang voor partijen die in de praktijk te maken hebben met de Warmtewet het concept-Wetsvoorstel grondig te bestuderen en het indienen van een consultatiereactie serieus in overweging te nemen.
In dit artikel worden in vogelvlucht de voorgestelde wijzigingen in het concept-Wetsvoorstel beschreven. Vervolgens wordt nader ingegaan op de wijzigingen met betrekking tot: (i) de tariefregulering, (ii) onderhandelde toegang en (iii) de storingscompensatie.
In vogelvlucht door de voorgestelde wijzigingen in het concept-Wetsvoorstel
- Wijziging reikwijdte van de wet: De VvE en coöperatieve verenigingen, waarbij de verbruiker aan wie warmte wordt geleverd is aangesloten, en verhuurders, waarbij warmtelevering onderdeel uitmaakt van de huurovereenkomst, worden uitgezonderd van de reikwijdte van de Warmtewet. De bepalingen omtrent de meetverplichtingen blijven overigens wel van toepassing. Verder wordt de definitie van verbruiker uitgebreid met VvE’s en verhuurders met een aansluiting van meer dan 100 kW. Dit ten behoeve van de maximumprijsbescherming.
- Toevoeging koude en lauw water: Onder meer naar aanleiding van de uitspraak van het CBb van 22 februari 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:30) verduidelijkt het concept-Wetsvoorstel dat de Warmtewet niet is bedoeld om de levering van koude te reguleren. De reden hiervoor is dat koude geen eerste levensbehoefte is. Om dit te verduidelijken wordt een definitie van ‘warmte’ toegevoegd. Alleen wanneer de levering van koude noodzakelijk is om een systeem van warmte, zoals een WKO systeem, te laten functioneren – en daardoor onlosmakelijk verbonden is met de levering van warmte – wordt koude gereguleerd door het concept-Wetsvoorstel.
- Wijziging tariefregulering: Voor wat betreft de leveringscomponent wordt vastgehouden aan het NMDA-principe. Wel worden verbeteringen aangebracht in de wijze van berekening van de maximumprijs. Daarnaast wordt een aantal nieuwe elementen in de tariefregulering opgenomen: de eenmalige aansluitbijdrage, de kosten voor afsluiting en de tarieven voor het beschikbaar stellen van afleversets. Voor deze elementen wordt overgegaan op een kostengebaseerde regulering. Voorts wordt ruimte geboden voor afwijkende leveringstarieven. Op dit onderwerp wordt hierna nader ingegaan.
- Beëindiging leveringsovereenkomst: Het concept-Wetsvoorstel bepaalt dat een leveringsovereenkomst door een verbruiker kan worden beëindigd, tenzij dit technisch onmogelijk is of beëindiging van de levering leidt tot aanzienlijk blijvend nadeel voor een andere gebruiker (bijvoorbeeld wanneer warmtesystemen parallel geschakeld zijn).
- Verantwoordelijkheid inpandige warmtenetten: De gebouweigenaar wordt verantwoordelijk gesteld voor het onderhoud, inclusief de kosten die daarmee gepaard gaan, van het inpandige warmtenet. Daarmee wordt de gebouweigenaar als partij geïntroduceerd in de wet. De leverancier blijft verantwoordelijk voor de betaling van storingscompensatie in het geval van een storing in het inpandig warmtenet van de gebouweigenaar, maar de mogelijkheid wordt gecreëerd om de kosten te verhalen op de gebouweigenaar. Het staat de warmteleverancier en gebouweigenaar echter vrij om afwijkende afspraken te maken, bijvoorbeeld als de gebouweigenaar het onderhoud heeft uitbesteed aan de warmteleverancier.
- Veiligheid/eisen binneninstallatie: Om tegemoet te komen aan de signalen uit de markt die bij het kabinet, onder andere op basis van de evaluatie, zijn binnengekomen over de veiligheid en de lekkages die plaatsvinden in de binneninstallaties, is in het concept-Wetsvoorstel de verplichting neergelegd om in de leveringsovereenkomsten eisen op te nemen waaraan de binneninstallatie van een verbruiker moet voldoen. Het is vervolgens de verantwoordelijkheid van de eigenaar om ervoor te zorgen dat de installatie hier ook aan voldoet.
- Kosten warmtekostenverdelers: Om te voorkomen dat leveranciers kiezen voor een kostenverdeelsystematiek voor warmtekostenverdelers, regelt het concept-Wetsvoorstel dat de kosten voor warmtekostenverdelers kunnen worden doorberekend aan de verbruikers.
- Toevoeging mogelijkheid voor het toepassen van correctiefactoren: Bij bestaande bouw kunnen correctiefactoren worden toegepast om het individueel gebruik van een verbruiker te corrigeren aan de hand van de ligging van de woonruimte in een gebouw en de gevolgen van leidingverliezen via transportleidingen. Let wel: het is een mogelijkheid waar gebruik van kan worden gemaakt, maar geen verplichting.
- Aanpassing storingscompensatie: Het aantal gevallen waarin een verplichting tot compensatie bestaat wordt teruggebracht tot die situaties waarop de leverancier en netbeheerder daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen. Ook wordt rekening gehouden met de specifieke kenmerken van een warmtenet door één storing per jaar toe te staan en de definitie van een ernstige storing aan te passen. Dit onderwerp wordt hieronder uitvoeriger behandeld.
- Introductie mogelijkheid experimenten: Gelijk aan het wetsvoorstel “Voortgang Energietransitie” tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet wordt de ruimte geboden om te experimenteren met warmte. Op deze manier wordt beoogd initiatieven die bijdragen aan de energietransitie niet onbedoeld te belemmeren.
- Introductie toegang tot warmtenetten: Het wetvoorstel voorziet in de mogelijkheid van onderhandelde toegang. Voor de beheerder van het warmtenet ontstaat daarmee de verplichting om onderhandelingen met geïnteresseerde derde partijen aan te gaan over nettoegang. Dit onderwerp wordt hieronder uitvoeriger behandeld.
- Rapportageverplichting duurzaamheid: Aan de leverancier wordt de verplichting opgelegd om in zijn jaarverslag informatie op te nemen over de duurzaamheid van de geleverde warmte.
- Handhavingsplan: de huidige Warmtewet schrijft voor dat ACM een plan dient op te stellen waaruit de procedure voor toepassing van de haar in de Warmtewet toegekende handhavingsbevoegdheden blijkt alsook op welke wijze ACM deze bevoegdheden toepast. Deze verplichting komt te vervallen, omdat de bevoegdheden in de wet zijn beschreven en het de handhavingsprioriteiten volgen uit het ACM prioriteringsbeleid.
Tariefregulering, onderhandelde toegang en storingscompensatie
Tariefregulering
Onder de huidige Warmtewet worden kleinverbruikers beschermd door een wettelijk maximumtarief dat gebaseerd is op een gasreferentie, op basis van het NDMA-principe. Dit principe houdt in dat de prijs die een kleinverbruiker betaalt wordt afgeleid van de gemiddelde kosten die eenzelfde kleinverbruiker zou maken, wanneer hij door middel van een gasvoorziening in zijn warmtebehoefte zou voorzien. Hoewel dit een zekere mate van duidelijkheid en zekerheid heeft gecreëerd, heeft dit niet gebracht wat ervan werd verwacht. Zo wordt de berekening van de maximumprijs als ingewikkeld en onduidelijk ervaren waardoor veel onvrede bestaat over de hoogte van de prijs. Daarnaast houdt een tarief gebaseerd op gasreferentie weinig tot geen verband met de daadwerkelijke kosten. Ook zijn de rendementen niet hoog; in tegenstelling tot wat bij de invoering van de Warmtewet werd gedacht. Daar komt bij dat het gebruik van aardgas als referentiepunt op de langere termijn niet houdbaar is. Het gebruik van aardgas zal immers grotendeels verdwijnen. Zo ver is het op dit moment echter nog niet.
Het kabinet kiest er daarom vooralsnog voor de gasreferentie te handhaven voor wat betreft de leveringscomponent van warmte. Wel worden er verbeteringen aangebracht in de berekening van de maximumprijs. De verwachting is dat daardoor een lagere maximumprijs kan worden vastgesteld. Daarnaast wordt een aantal nieuwe elementen in de tariefregulering opgenomen. Dit betreft de eenmalige aansluitbijdrage (ongeacht of het een aansluiting op een nieuw of bestaand net is!), de kosten voor afsluiting en de tarieven voor het beschikbaar stellen van afleversets. Voor deze elementen wordt overgegaan op kostengebaseerde regulering met als doel een tariefregulering te ontwikkelen die toekomstbestendig is. Kostengebaseerde regulering houdt in dat de maximumtarieven worden gebaseerd op de werkelijke kosten en dus niet op een gasreferentie.
Interessant is dat het concept-Wetsvoorstel de mogelijkheid bevat voor leveranciers en afnemers om, onder strikte voorwaarden en in onderling overleg, voor de levering van warmte een andere tariefstelling te kiezen dan het wettelijke maximumtarief. Het aanbieden van leveringstarieven, die afwijken van de standaard, wordt alleen toegestaan indien de desbetreffende afnemer hier vrijwillig en op basis van volledige transparantie voor kiest. Deze mogelijkheid zal partijen meer keuzevrijheid geven en creativiteit in de sector stimuleren. Zo zouden tarieven voor meerdere jaren vastgesteld kunnen worden en kan gespeeld worden met de hoogte van de vaste en variabele tarieven. Een en ander zal bij AMvB nader worden uitgewerkt.
Onderhandelde toegang
Geconstateerd is dat de vereisten ten aanzien van de leveringszekerheid een belangrijk knelpunt is, omdat warmtenetten veelal gebonden zijn aan één producent. Die producent mag dus niet wegvallen, hetgeen leidt tot langdurige contractuele verplichtingen en een 100% leveringsplicht van warmte. Dit resulteert in enorme (toetredings)drempels. Om deze knelpunten weg te nemen zou bijvoorbeeld een ‘open net’ ontwikkeld kunnen worden. Daarvoor zou echter gereguleerde derdentoegang (third party access) vereist zijn. Gezien de complexiteit en diversiteit aan netten, de verschillende vormen van warmteopwekking en de verschillen in ontwikkelingsfase van warmtenetten kiest het kabinet vooralsnog niet voor gereguleerde derdentoegang, maar voor onderhandelde toegang.
Dit betekent dat de beheerder van een warmtenet op verzoek van een producent de belangrijkste netwerkeigenschappen dient over te leggen. Hieronder vallen de beschikbare transportcapaciteit, de ingevulde en niet-ingevulde warmtevraag, transporttarieven, het transportprofiel en technische kenmerken. De gedachte is dat partijen vervolgens in onderhandeling treden. Bij AMvB zullen nadere eisen worden gesteld waaraan een verzoek moet voldoen, de termijn waarbinnen de informatie moet worden verschaft en de termijn waarbinnen het overleg moet worden gestart.
Compensatieregeling bij storingen
In de huidige Warmtewet is de storingscompensatieregeling gebaseerd op de compensatieregeling voor met name gas. Daardoor wordt niet tegemoet gekomen aan de specifieke kenmerken van warmte en pakt de compensatieregeling voor warmteleveranciers slechter uit dan voor bijvoorbeeld gasnetbeheerders. Daarnaast is de compensatieregeling om onduidelijke redenen ook van toepassing in bijvoorbeeld overmachtssituaties. Dat in tegenstelling tot de compensatieregeling bij gas en elektriciteit, waar overmachtssituaties als uitzondering gelden.
Om tegemoet te komen aan de specifieke kenmerken van warmte wordt (i) de leverancier toegestaan één storing per jaar te hebben, zonder een verplichting tot compensatie. Voorwaarde daarbij is wel dat de storing binnen 24 uur wordt opgelost. Door daarnaast de voorwaarde eraan te verbinden dat zich in de 12 maanden voorafgaand aan de storing geen storingen hebben voorgedaan wordt voorkomen dat misbruik kan worden gemaakt van de bepaling, door bijvoorbeeld de storing met de grootste compensatieverplichting aan te merken als de “compensatievrije storing”. Daarnaast (ii) wordt de definitie van een ernstige storing – en daarmee het moment waarop een compensatieverplichting ontstaat – gewijzigd door de grens waarbij sprake is van een ernstige storing te verhogen van vier naar acht uur. Op deze manier wordt tegemoet gekomen aan de omstandigheid dat bij een storing in een warmtenet over het algemeen meer tijd nodig is dan bij een gasnet (o.a. omdat sprake is van twee leidingen).
Verder bepaalt het concept-Wetsvoorstel dat geen verplichting tot compensatie bestaat als de oorzaak van de storing het gevolg is van een overmachtssituatie. Ook wordt bepaald dat een compensatieverplichting enkel bestaat als de oorzaak gelegen is in het warmtenet van de leverancier of de netbeheerder. Daarmee worden andere oorzaken uitgesloten van de compensatieverplichting en wordt de compensatieregeling voor warmte meer in lijn gebracht met de regelingen voor elektriciteit en gas.
Dit is een goede ontwikkeling, omdat een storing voor een flinke kostenpost kan zorgen, hetgeen zeer onredelijk voorkomt als de oorzaak niet te wijten valt aan de leverancier of netbeheerder en derhalve niet in de toerekeningssfeer van hen ligt. Daar komt nog bij dat het rendement van warmtelevering al minimaal is, waardoor veel warmteleveranciers dergelijke kostenposten niet kunnen dragen. Overigens blijft de warmteleverancier wel verantwoordelijk voor de uitkering van de compensatie. De leverancier kan met de netbeheerder en producent contractueel afspraken maken over de situaties waarin de oorzaak van de storing bij de netbeheerder of producent ligt. Hetzelfde geldt voor de situatie waarin de oorzaak van de storing gelegen is in het inpandige warmtenet van een gebouweigenaar (zie ook hiervoor).
Conclusie
Met dit concept-Wetsvoorstel worden belangrijke prangende knelpunten opgelost. Dit is een goede ontwikkeling. Niet uitgesloten is echter dat in de praktijk alsnog (andere) knelpunten zullen worden ervaren. Zoals het kabinet zelf aangeeft is dit voorstel ook slechts één van de maatregelen die worden genomen in de energietransitie en zal zij naar aanleiding van de uitkomsten van de Energiedialoog en de op te stellen energieagenda eind 2016 bekijken of nadere aanpassingen van de Warmtewet nodig zijn. Denk hierbij aan het omslaan van de kosten van de infrastructuur van warmtenetten over alle aangeslotenen op dat net (socialisering) of misschien wel een grotere groep. Het blijft dan ook van groot belang om de dialoog met het kabinet aan te gaan dan wel te continueren en haar op de hoogte te stellen van knelpunten die in de praktijk worden ervaren (en waar mogelijk oplossingen hiervoor aan te dragen).
Consultatiereacties op het concept-Wetsvoorstel kunnen tot 17 augustus worden ingediend.
