Met ingang van 1 juli 2014 is de laatste set van maatregelen, voorzien bij Verordening 531/2012 (“Roamingverordening 2012”), in werking getreden. Als gevolg hiervan zullen de tarieven die telecomaanbieders aan hun klanten mogen rekenen voor het grensoverschrijdend gebruik van hun mobiele telefoon binnen de Unie (en net daarbuiten), aanzienlijk verder dalen. Maar dat is niet alles. De verlaging van het zogeheten ‘retailplafond’ is slechts een van de maatregelen die voortvloeit uit de Roamingverordening waarmee in 2012 een gefaseerd reguleringsapparaat voor de Europese roamingmarkt werd geïntroduceerd. Wel is het voorlopig de laatste set van maatregelen die op grond van de Roamingverordening 2012 in werking zal treden. Een goed moment dus, om te kijken wat de Roamingverordening ons heeft gebracht en om een blik vooruit te werpen.
Achtergrond
De Roamingverordening 2012 moet worden gezien tegen de achtergrond van de doelstelling om te komen tot een ‘interne markt voor roamingdiensten’ als onderdeel van het overkoepelende doel van het creëren van een ‘interne telecommunicatiemarkt’. Hiervan is formeel al sprake, aangezien roamingdiensten vrij kunnen én worden aangeboden binnen de EU. Problematisch is dat dit gebeurt tegen ‘buitensporige’ tarieven. Zolang er grote verschillen tussen binnen- en buitenlandse roamingtarieven bestaan, kan men niet spreken van een interne telecommunicatiemarkt, zo rechtvaardigen het Europees Parlement en de Raad hun ingrijpen. En, wellicht behoeft het ingrijpen in een markt waar prijzen worden gevraagd die ‘geen redelijke weerspiegeling vormen van de onderliggende kosten van de levering van de dienst’ ook geen verdere rechtvaardiging, ook al zijn het dan vooral “studenten, zakenlieden en vakantiegangers” die van de regulering zullen profiteren. Het feit dat de roamingmarkt tot dusver tot ongewenste uitkomsten leidt, is te wijten aan een gebrek aan concurrentie in dit marksegment. De huidige aanbieders hebben geen belang bij onderlinge concurrentie en nieuwe aanbieders worden belemmerd om toe te treden tot de markt voor roamingdiensten, aldus de Commissie. Sprekend voor deze situatie is het feit dat de verlagingen van wholesaletarieven vaak niet doorberekend worden aan de (retail)klant. Het Europees Parlement en de Raad zien daarnaast geen alternatieven voor roaming als gevolg waarvan de structuur van de markt op (korte) termijn zal wijzigen. Al met al reden tot ingrijpen in de vorm van tariefplafonds, toegangsverplichtingen en eisen aan transparantie.
Tariefmaatregelen
Met de eerdere Roamingverordening uit 2007 en de daaropvolgende wijziging in 2009 werden al grenzen gesteld aan de wholesaletarieven die de exploitant van een netwerk mag rekenen voor het ‘gastgebruik’ van zijn netwerk (het “bezochte netwerk”) door een klant van een aanbieder uit een andere Lidstaat (de “thuisaanbieder”). Naast deze zogeheten ‘wholesaleplafonds’ gelden sinds 2007 ook maxima voor de tarieven die de thuisaanbieder aan zijn klanten in rekening mag brengen voor het door hen ‘geroamde’ belverkeer – de zogeheten ‘retailplafonds’. In 2009 werden deze maatregelen ook van toepassing op sms-verkeer en traden wholesaleplafonds in werking voor de roaming van data. Onder de Roamingverordening 2012 is een retailplafond voor de roaming van data aan het reguleringspakket toegevoegd en is bovendien voorzien in een gefaseerde jaarlijkse daling van alle tariefplafonds tot en met 1 juli 2014. Vanaf die dag zullen de wholesaletarieven en retailtarieven tot respectievelijk 2022 en 2017 gelijk blijven. Als gevolg hiervan mag de exploitant van een bezocht netwerk de komende jaren per gebelde minuut nog slechts 0,05 EUR in rekening brengen aan de thuisaanbieder. Voor consumenten liggen de tarieven hoger. Het opstarten van een gesprek vanuit een Lidstaat naar Nederland, met een Nederlandse SIM-kaart zal de komende jaren maximaal 0.19 EUR mogen kosten. Een gesprek in omgekeerde richting, waarbij de ontvanger zich in het buitenland bevindt, mag laatstgenoemde maximaal 0,05 EUR kosten. Het maximale wholesaletarief voor het versturen van sms-berichten was al op 1 juli 2013 naar 0,02 cent verlaagd en dat zal zo blijven. De retailer mag voor het verzenden van een bericht vanaf 1 juli 2014 echter niet meer dan 0,06 EUR in rekening brengen aan de consument, wat een verschil is van meer dan 30 procent ten opzichte van de tarieven uit 2012. De wholesaletarieven voor dataverkeer zijn tussen 1 juli 2012 en 2014 procentueel nog sterker gedaald, evenals de retailtarieven die in deze periode daalden van 0,70 EUR naar 0,20 EUR per MB.
Toegangsverplichtingen
Hoewel de tariefplafonds direct invloed zullen hebben op de prijzen die aanbieders (mogen) rekenen, zijn de tariefmaatregelen niet bedoeld als structurele oplossing. Uiteindelijk zal concurrentiedruk ertoe moeten leiden dat er een ‘reële interne markt’ ontstaat voor roamingdiensten. Daarom voorziet de Roamingverordening 2012 eveneens in maatregelen die de toegang tot de roamingmarkt voor nieuwe aanbieders gemakkelijker maakt. Die toegang wordt momenteel belemmerd doordat aanbieders van mobiele communicatiediensten zonder eigen netwerk het onderspit delven in onderhandelingen met partijen die wel over een eigen netwerk beschikken. De Roamingverordening 2012 verplicht de exploitant van een netwerk daarom sinds 1 juli 2012 om aan elk redelijk verzoek tot (wholesale)toegang tot haar netwerk te voldoen en daarmee nieuwe partijen de mogelijkheid te bieden om roamingdiensten aan te bieden aan consumenten. Maar ook gelden de toegangsverplichtingen voor (wholesale)toegang voor wederverkoop. Hierbij moet gedacht worden aan de situatie waarin dienstaanbieders zonder eigen netwerk bij netwerkexploitanten in hun eigen land roamingdiensten voor wederverkoop kunnen afnemen tegen gereguleerde wholesalevoorwaarden. De Commissie acht deze toegangsverplichtingen echter niet een voldoende prikkel voor het tot stand komen van concurrentie en verklaart daarom de eerder besproken ‘wholesaletarieven’ ook van toepassing op de relatie tussen deze partijen. Sinds 1 januari 2013 gelden er bovendien aanvullende verplichtingen die ertoe strekken dat er tijdig een offerte wordt uitgebracht en de toegang binnen een redelijke termijn wordt verleend.
Afzonderlijke afloop
Naast het wegwerken van toegangsbelemmeringen voor nieuwe toetreders tracht de Roamingverordening 2012 het proces van mededinging te versnellen door de markt voor roamingdiensten los te weken van de binnenlandse telecommunicatiebundels. Vanaf 1 juli 2014 zijn thuisaanbieders daarom verplicht om hun klanten de mogelijkheid te bieden om (retail)roamingdiensten (ontbundeld) af te nemen van een alternatieve roamingaanbieder. Zo krijgen klanten de mogelijkheid om naast hun binnenlandse belbundel een apart abonnement af te sluiten voor gebundelde bel, sms- en dataroamingdiensten van alternatieve roamingaanbieders. Daarnaast dient aan klanten ook altijd de mogelijkheid te worden geboden om gebruik te maken van de zogeheten ‘local-break-out’. Dat betekent dat de klant die gebundelde roamingdiensten afneemt – bij zijn thuisaanbieder of bij een alternatieve roamingaanbieder – specifiek voor dataroaming in elk land ook een aparte overeenkomst kan sluiten met een ter plaatse actieve netwerkaanbieder. De huidige aanbieders dienen hun klanten bovendien van deze nieuwe mogelijkheden op de hoogte te stellen. Verder, dient een verzoek om over te stappen onverwijld ingewilligd te worden. Om de uitvoering van deze verplichting in goede banen te leiden, voorziet de Roamingverordening in een rechtsbasis voor de invoering van een uitvoeringsverordening waarin voorschriften worden gegeven voor de implementatie van deze veeleisende regelgeving.
Een ‘Connectief Continent’
Maar ook hierbij blijft het waarschijnlijk niet. Althans, als het aan het Europees Parlement ligt gaat het reguleringsapparaat alweer op de schop, nog voordat de hierboven beschreven maatregelen goed en wel in werking zijn getreden. Op 3 april jl. nam het Europees Parlement namelijk een vergaand voorstel aan dat er toe strekt dat er vanaf december 2015 in het geheel geen roamingkosten meer mogen worden berekend aan consumenten. Terwijl het oorspronkelijk Commissievoorstel voor de ‘Connected Continent’-verordening aanbieders slechts een ‘wortel’ voorhield om vrijwillig thuistarieven te rekenen aan roamende klanten, stellen de amendementen van het Parlement eenvoudigweg paal en perk aan de ‘Europese roamingpraktijken’. De retailplafonds die hier eerder ter sprake kwamen, zouden daarmee vanaf 16 december 2015 niet langer relevant zijn. Althans, voor zover er sprake is van “fair use” door de gebruiker. Dat wil zeggen dat de gebruiker over de grens eenzelfde ‘belgedrag’ vertoont als; “the typical domestic consumption pattern associated with their respective domestic retail packages”. In geval van buitensporig gebruik zullen de retailplafonds alsnog van toepassing zijn. Opmerkelijk is het feit dat het geamendeerde voorstel geen wijzigingen tot gevolg heeft voor de wholesaleplafonds en ook de verplichting om roamingdiensten afzonderlijk aan te bieden zal blijven bestaan. Maar alvorens definitieve uitspraken gedaan kunnen worden over het nieuwe regelgevendkader voor de roamingmarkt, behoeft het voorstel nog instemming van de individuele Lidstaten. Wellicht komt er dan definitief een einde aan de – in de woorden van verantwoordelijk Commissaris Neelie Kroes – “economic madness“.
Slotbeschouwing
Na beschouwing van al dit reguleringsgeweld dient zich – in een moment van reflectie – de vraag aan hoe het zover heeft kunnen komen. Het antwoord op die vraag is evenwel eenvoudig; aanbieders kunnen slechts frequenties per land verwerven, waardoor mobiele netwerken door nationale grenzen gescheiden worden en voor grensoverschrijdend verkeer ‘gastgebruik’ noodzakelijk blijft. En, laat dit nu juist een van de ‘national silos’ zijn die de nieuw verkozen voorzitter van de Europese Commissie – Jean-Claude Juncker – voornemens is ‘af te breken’ in zijn komende vijfjarige ambtstermijn. Of de huidige voorstellen van Commissaris Kroes daarmee alweer achterhaald zijn, is moeilijk te zeggen. Alvorens er verregaande harmonisering plaats kan vinden moeten de Lidstaten daarmee instemmen en, zo weet ook Juncker, dat betekent dat: “we have to persuade them [de Lidstaten] to renounce part of their digital sovereignty.”
